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论乡村社会的内在秩序及其生产机制

时间:2017-08-23 13:58来源:www.lunwen.cn 作者:王裕根 点击:
[摘要]乡镇综治工作是观察基层社会治理的重要窗口。乡镇综治工作的实践表明,基层综治工作是一项系统而全面的工作,对上有考评晋升的压力,对下有综治维稳的压力。通过具体分析综治干部纠纷化解与矛盾调处的过程发现,综治工作的目的在于协调生产一种内在秩
  [摘要]乡镇综治工作是观察基层社会治理的重要窗口。乡镇综治工作的实践表明,基层综治工作是一项系统而全面的工作,对上有考评晋升的压力,对下有综治维稳的压力。通过具体分析综治干部纠纷化解与矛盾调处的过程发现,综治工作的目的在于协调生产一种内在秩序,这种内在秩序具有强治理性、弱法律性以及强协作性。这样一种内在秩序是受综治工作的多重压力、综治干部的乡土本色以及纠纷个案的“延伸性”共同作用而形成的。为了使法治成为这种内在秩序的重要生产方式,逐步提高基层社会治理法治水平,未来综治工作的改革应着力提高综治干部的法治思维、完善综治工作的考评机制及改革纠纷案件的分流机制。
 
  [关键词]乡村社会;乡村治理;综治;法治;内在秩序
 
  [中图分类号]D631.4
 
  [文献标识码]A
 
  [文章编号]1007-8487(2017)08-0085-12
 
  一、引言
 
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出要“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平”,这充分表明,提高社会治理法治化水平,不仅要依照法律的规定进行社会治理,也要运用法律以外的方式和手段进行综合治理、系统治理和源头治理。应当看到,我国幅员辽阔,区域自然地理特征差异显著,城乡之间、东中西部区域之间以及内陆和边疆之间的生活方式和风土人情都存在显著差异,群众对法律的认知和信仰也明显不同,而“中国很大、民族很多、历史很悠久、文化很丰富、地区差异很明显,这一客观事实,决定了我国的法律必然也是多元和多样化的”[1](P1)。因此,如何回应法治在社会治理当中遭遇的困境,经验分析法律在社会治理当中被运用的实践样态,依然是摆在国内学界的一个重大课题。
 
  就乡村社会的法治而言,当前对乡村社会的法治经验研究主要集中在基层社会的司法和执法领域①,研究成果相对丰富。在乡村司法方面,早在上个世纪之交,苏力就从建构国家秩序的角度深刻分析了法治在基层社会秩序建构中面临的困境[2]。此后,国内学者从不同角度勾勒出了乡村司法现状以及不同纠纷类型的治理经验,分析了不同村庄之间的纠纷类型及其解决机制[3],并阐释了乡村司法中治理和法治之间的政治动因[4]。相较于司法而言,乡村执法领域的研究成果则相对较少,陈柏峰等研究团队在基层调研的基础上,分析了弹性执法的经验基础、基层派出所执法的“冲突与合作”困境以及乡村计生执法的“双轨制”模式[5]。总体上看,国内学界对乡村司法和执法的研究大多借助一种中观或微观的视角去分析执法机关与民众的互动关系,阐述了法治在建构基层社会秩序时所遭遇的困境,建构了“双二元司法”结构,提炼了基层执法的“双轨制”模式。这在一定程度上丰富了转型期对基层社会结构及其复杂社会关系的认识,阐释了治理和法治之间的深刻张力以及由此形成的乡村社会秩序。由于司法和执法机关本身就具有将国家法律推向社会的职责,因此,在“国家—社会”的视野下观察基层社会的法治经验,通过参与式观察司法机关和执法机关与群众的互动过程,可以具体分析国家“正式权力的非正式运作”[6]的一面,这样也就不可避免地形成一种基层社会治理与法治并存的二元格局。如果不考虑乡村司法和执法机关本身固有的职责在于把国家法律推向基层社会,而把作为非法律部门的乡镇综治部门作为考察视角,具体观察乡镇综治部门的工作实践,并在总体上把握法律在乡村社会治理中的功能,亦可以进一步加深对乡村社会总体秩序的认识。
 
  乡村社會的综治工作是观察基层社会治理运行的重要窗口。从提高社会治理法治化水平的要求来看,基层社会的综治工作亦是评价基层社会源头治理、依法治理、综合治理以及系统治理的重要衡量标准,甚至也可以从“国家—社会”的角度管窥法律在基层社会中运行的实际情况。为了全面系统地研究乡村社会秩序的生产机制,亦可结合乡村社会综治工作的实践经验进行系统分析,探求乡村社会秩序生产的一般机制。因此,本文所要回答的问题是,乡村社会综治工作的经验是什么?如何认识综治工作生产的乡村社会秩序?这样一种秩序形成的机制是什么?
 
  欧阳静认为,乡镇综合治理是一种“做作业”与“事件性治理”并存的逻辑,乡镇政府在一些纠纷化解过程中呈现“应急性”特征[7]。这在一定程度上描绘了乡村综治工作的日常轨迹,但没有从整体上分析综治部门在纠纷调解过程中如何生产乡村社会秩序以及法律在建构乡村社会秩序过程中面临的困境。喻中认为,中国法治建设模式的价值目标在于“治”,而实现这一目标的具体手段是“综治”,综治方式、责任主体以及规则体系具有多样化[8]。喻中看到了法治与治理之间的手段和目标的关系,但却缺乏对乡村社会综治工作的经验分析。乡村社会司法和执法的经验研究表明,乡村社会的生产既有国家权力渗入乡村社会生活的一面,又涵盖了乡村社会自身的运行规则。综治工作是乡镇的中心工作,其担负着维护社会秩序、保持社会稳定的重大责任,因而其在秩序生产过程中也必然涵盖着国家权力的一面,同时也必须遵循乡村社会运行的一般规则。这种国家权力既可以通过法律的形式表现,也可以通过政治的形式体现,而作为乡村社会的内在运行规则却是一定社会结构和文化的产物。哈耶克从人类理性与进化的活动出发,认为人类社会生活中有一种自发自生的内部秩序,其行为要素有着自己的一套运行规则,它区别于国家基于特定目的通过理性设计的法律而建构的外部秩序。在他看来,“自生自发秩序的形成乃是它们的要素在应对其即时性环境的过程中遵循某些规律所产生的结果”[9](P63),国家无法基于特定的政治目的去改变这种内部秩序。
 
  本文拟借用内在秩序这一概念分析乡村综治工作作为一个综合协调部门所生产的秩序属性。在这里,这种内在秩序并不完全是自发自生的内部秩序,而是在综治部门协调下产生的,它含有国家意志的政治成分,但不同于国家通过立法和法律强加给乡村社会的外部秩序,因为其表现出弱法律性、强治理性特征。从基层综治工作的角度看,这是一种协调生产的内在秩序,有其特殊的政治、社会乃至文化背景,表现为秩序的生产并非是国家机关按照立法和法律的要求去建构的,而是乡镇综治干部在维稳的政治压力以及既有的治理资源情况下,在具体社会情境中运用乡村社会的生活习惯和运行规则通过协调各方力量而产生的内在秩序。基于此,本文首先分析基层综治工作的实践经验,并对其纠纷化解的过程进行描述,进而提炼出这种内在秩序的基本特征,最后联系乡村社会治理实际,综合分析这种内在秩序产生的结构性动因。
 
  二、条块管辖中的综治工作
 
  1991年2月19日,中共中央、国务院作出《关于加强社会治安综合治理的决定》,首次提出“综合治理”工作,明确了社会治安综合治理的指导思想、基本原则、主要任务和工作措施。同年3月21日,中共中央决定成立中央社会治安综合治理委员会,它是党中央、国务院领导全国社会治安综合治理工作的常设机构,下设办公室,负责综治工作的日常事务。据中央社会治安综合治理委员会网站的相关数据,到目前为止,综治委的成员单位包括47个,基本涵盖了党、政、军、团、学各个部门。而处在最底层的乡镇一级政权,综治工作更是一项系统而全面的工作,其覆盖面较大,不仅包括乡镇机关各个部门和社会团体,而且还包括企业、医院、学校、农村、社区等单位的综治工作。
 
  (一)“条”上的业务考评
 
  乡镇综治工作主要是对接县(区、市)级的政法委员会(政法委)和社会治安综合治理委员会(综治委)②的工作。在乡镇一级,一般会按照上级的要求成立综治委,设立办公室,又称综治办③,具体负责协调乡镇综治工作的日常事宜。综治委主任一般由乡镇党政主要负责人担任,综治办主任则由乡镇党委分管政法工作的委员担任。以笔者调研的J县X镇为例,镇社会治安综合治理委员会主任由该镇镇长担任,下设办公室,综治委办公室总共只有2人,其中一位由镇里主管政法工作的党委委员担任办公室主任,另外一位科员担任办公室副主任,具体负责综治工作的组织协调。根据《中央社会治安综合治理委员会关于加强社会治安综合治理基层基础工作的意见》,乡镇综治办工作的主要内容包括贯彻落实上级综治维稳重大决策部署,组织协调解决本地区的矛盾纠纷,指导和监督乡镇各单位、村社的综治工作以及调查研究本地区的治安形势特点等。可见,乡镇一级政权在组织机构上大都按照上级综治部门的要求进行设置,目的是对接和完成上级综治工作的任务和指标。
 
  乡镇综治办受县一级综治办业务上的指导,并接受上级业务上的考评。以笔者调研的J县X镇来看,县一级综治办每年都会对下面的乡镇综治工作进行考评,主要是从组织建设、基础建设以及工作实效等方面进行量化打分,实行倒扣分制。按照J县对乡镇的考评规定(见表1),综治工作主要考评平安系列创建工作、网格化管理工作以及打黑除恶工作等项目,通过查台账、看文件、看工作记录和会议记录以及实地走访群众的方式进行打分评价,并明确规定了扣分项目。考核结果直接影响乡镇干部的提拔晋升、绩效考核。如果年度综治工作考核合格,乡镇干部可以在年底多得一个月的工资。这些制度上的考评激励是乡镇综治干部进行行为决策的外在动因,并影响着乡镇综治干部在处理本地区纠纷矛盾时的决策行为,也即乡镇综治干部会根据考核的权重大小、纠纷的轻重缓急来处理一般社会纠纷。
 
  (二)“块”上的统一领导
 
  在本乡镇范围内,综治办是考核本行政区域范围内各村社、单位综治工作的部门,对各单位、村社的综治工作实行党政同责。为此,乡镇党委和政府在年初会召集各单位、村社开会,布置年度综治任务和目标,而且乡镇各单位以及村委会、社区主要负责人每年都必须与乡镇主要负责人签订目标责任书,目标责任书主要是围绕年度工作要点展开。根据《2016年X镇社会管理综合治理工作要点》要求,“各村社和镇直单位要建立党政一把手负总责社会管理责任体系。落实包案责任,严格落实矛盾纠纷和重大不稳定因素定期排查报告制度。建立矛盾纠纷化解包案责任考核制,并将结果记入干部考核实绩,做到‘小事不出村、大事不出镇’和‘纠纷不出行业系统、矛盾不上交’。健全领导干部综治工作实绩档案,将各级党政领导干部和领导班子抓平安建设的实绩列入干部述职和政绩考核的内容。严格执行综治考核奖惩、年终考核制度,实行‘一票否决’制和重大案件领导责任查究制。”这些工作要点基本上是根据上级综治部门的工作要求制定的,正如X镇主管综治工作的党委委员所说:“我们的工作和上面的工作是一脉相承的,上面检查我们,我们就督办下面。”这表明在“压力型体制”[10]下,综治工作以层层分解、任务发包的形式落实到了乡镇区域内每一个单位,各单位的主要负责人是综治工作的第一责任人,对各单位综治工作的考评主要在于考评各单位主要领导的责任。
 
  综治工作往往与地方维稳工作紧密联系在一起,综治维稳工作是乡镇党委政府的中心工作。维稳工作坚持“属地管理”原则,实行“条块结合、以块为主”的管理模式。根据《中央社会治安综合治理委员会关于实行社会治安综合治理一票否决权制的规定(试行)》(综治委[1992]1号),县级以上综治部门可以对乡镇维稳工作直接行使“一票否决权”。在实践中,“一票否决”的标准往往会根据上访人数确定,通常情况下,每年县综治办只要查到乡镇一次上访记录,该乡镇的综治工作考核分数即为零分,而达到超过五人次的群访,即是“一票否决”,该乡镇无资格参加年度内的综合考评。此外,一些关系到社会稳定的事项,如果乡镇党政领导干部处理不当就会被问责。根据2009年中央颁布的《关于实行党政问责领导干部问责的规定》第5条,对于群体性事件、突发事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的,要对党政领导干部进行问责。在“压力性体制”下,上级政府对乡镇党委政府综治维稳工作的考核主要是采用“一票否决制”。在这种考核体制下,乡镇党委政府往往坚持“搞定就是稳定、摆平就是水平”的治理逻辑,这种治理逻辑在有些学者看来就是一种“稳定政治”[11]。为了社会稳定,在“稳定压倒一切”的话语以及“一票否决事项”考核压力下,乡镇党委政府不得不采取一切手段把矛盾化解在基层,把纠纷解决在当地,做到矛盾责任不上交。但事实上这样的做法并不一定能维持社会稳定,反而会在一定程度上削弱基层政府的职能[12]。因而,在我国政府部门机构存在条块管辖关系的前提下,综治工作虽属“块块管理”,但通過对条条上的考核压力,却实现了社会总体稳定[13]。
 
  三、乡村社会矛盾纠纷的综治解决
 
  维护社会稳定,最主要的是要及时化解群众的矛盾纠纷,由此,矛盾纠纷化解成为乡镇综治工作的重要组成部分④。因为如果有些矛盾纠纷不能得到及时防范和化解,就有可能会引发当事人上访,而一旦上访到上一级部门或者越级上访,就会给乡镇党委政府综治工作考评带来不利影响。因此,如何及时有效地化解矛盾纠纷就成为基层综治干部的重要任务,特别是要做到把矛盾解决在基层、把纠纷化解在当地,保证“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的综治工作局面,考验着每一个基层综治干部的工作能力。
 
  在乡村社会中,纠纷来源具有多元性和突发性,很多纠纷一旦涉及当事人上访、到政府“闹”或者可能影响到乡村社会总体稳定,综治办都要参与协调解决,乡镇综治办在乡村社会秩序的生产以及重建方面发挥了极其重要的作用。
 
  但是,综治干部化解矛盾纠纷通常并不是采取法律的手段,更多的是采用一种通过人情、朋友以及中间人劝说的方式,这说明乡村社会的运行遵循一套固有的逻辑规则。正如曹锦清教授所言:“生活走着自己的路,思维无法替它作出别的规定,只有致力于描述它、反映它、概括它,从而理解它。”[14](P375)从相关案例中可以看到,法律作为一种国家建构的外在秩序,正在逐渐渗入乡村社会生活,但并没有被完全吸纳进来,相反,在调解的实用理性主导下,基层综治干部更多地是利用“地方性知识”[15]来化解乡村社会的矛盾纠纷,在这一过程中,综治干部实际上在协调生产一种乡村社会的内在秩序。这种内在秩序具有以下三个特征:一是弱法律性。这表现为,基层综治干部处理的一些纠纷往往在法律上规定得不明确或者说根本不是法律所能解决的,因此这样的纠纷不能完全按照法律规定来处理。但是,综治干部在处理一些无理纠纷时,也会运用法律规定来赋予综治干部的权威性。从调研的情况来看,综治干部调解处理纠纷较少运用法律的手段,虽然这样的程序和结果或许很多都不合法,但却合情合理,其社会效果明显大于法律效果。二是强乡土性。这主要是指乡村社会纠纷事由的乡土性和解决方式的乡土性。在乡村社会中,很多纠纷大都是因家庭邻里的琐事没有及时处理好而产生,许多农民因朴素权利观以及“尊严政治”斗争的需要[16](P142-143),把事态扩大,或以到政府“闹”的方式换取更多的利益。而在解决方式上,基层综治干部往往会“对症下药”“一把鑰匙开一把锁”,通过给纠纷当事人讲好话、做工作,以及通过中间人的方式进行劝说,从而让当事人有个好的心理预期,这些方式都凸显了乡村社会内在秩序的强乡土性特征。三是强协作性。乡镇综治部门是一个协调部门,很多纠纷化解都需要综治部门协调相关单位、个人来解决。如在处理一些非正常死亡案例时,为了维持现场的秩序以及安抚死者家属的情绪,综治部门一般都会协调派出所、交警部门、民政办、司法所共同处理;在化解一般纠纷时,综治干部会分别找各个当事人做工作,有时还要借助纠纷当事人亲戚朋友的力量做工作,以尽快就纠纷的解决达成协议。这表明,乡村社会内在秩序的生产并不是单纯依靠综治干部就能完成的,需要乡村社会其他力量的积极参与。充分认识乡村社会内在秩序生产所具有的弱法律性、强乡土性以及强协作性,有利于构建多元化纠纷解决机制[17],有助于从整体上进一步推动乡村社会纠纷的有效化解。
 
  四、乡村社会内在秩序的形成机制
 
  如果说综治工作是在协调生产一种乡村社会内在秩序,那么,这种内在秩序的生产本身就受到基层社会关系的结构性制约。正如法国社会学家布迪厄所说:“如果要对实践活动作出解释,只有把产生实践活动的习性赖以形成的社会条件与习性被应用时的社会条件联系起来,也就是必须通过科学的工作,把习性在实践中并借助实践隐蔽地建立起来的这两种世界状态联系起来。”[18](P85)置身于基层社会生活的实践场域,可以看到内在秩序形成的政治、社会以及文化因素。从政治上看,综治工作本身是一种压力性的工作。综治维稳既是乡镇党委政府的一项中心工作,也是一项政治任务。为了完成这项政治任务,综治干部必须在多重压力面前生产一种内在秩序,这项工作本身也因此具有了政治伦理属性。从社会和文化方面讲,中国乡村社会正处于一个“半熟人社会”[19](P9),农村社会的乡土本色并没有完全褪去,综治干部作为乡村社会的一员,本身就生活在乡村社会的社会文化网络中,再加上纠纷个案具有“延伸性”[20],这些因素使得基层综治干部在处理具体纠纷时会采用多种解决手段,协调生产一种内在秩序,以实现乡村社会“治”的价值目标。
 
  (一)综治工作的多重压力
 
  作为最低一级的国家政权,乡镇党委和政府直接与群众打交道。作为国家政策的最终落实者,中央要求乡镇党委和政府对本行政区域的社会秩序负总责。这样一来,基层社会一些比较突出的矛盾纠纷以及一些群体性事件就大多由乡镇综治办负责协调解决。基层乡镇处于国家权力的最末梢,面对基层社会纷繁复杂的社会事务,国家权力在协调解决系列社会事务时有时会显得捉襟见肘。事实上,综治工作和乡镇其他站所的工作一样,也面临条块管辖中的制约,具体表现为“条”上的业务考核和“块”上的组织领导,因条块的制约导致基层综治干部在化解矛盾纠纷时常常既有来自上级维稳的压力以及同级党政主要领导晋升考评的压力,有时也有来自群众上访的压力,因而,乡镇一级政权实际上运行于压力型科层制与乡土社会之间[21]。
 
  具体而言,首先综治工作面临来自上级综治部门考评的压力。基层乡镇工作每年都要接受上一级的考评,每一年考评的指标和任务都差不多,都设置了“一票否决”的事项。为了应对上级考评的压力,综治办必须按照上级的考评指标和任务开展工作,摸排社会纠纷,尽量做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”,保一方社会稳定。其次,综治工作有来自地方党委政府“一把手”的压力。综治维稳工作的实绩是地方党政主要负责人的重要考核指标,考核结果直接与其晋升提拔挂钩。综治部门在处理一些上访案件时,如何把当事人的诉求尽快解决并使其不再上访是基层综治办部门面临的重要问题。如遇有些人直接越级上访,地方党政主要负责人通常会要求综治办工作人员去上级部门把人接回来,尽快化解矛盾纠纷。最后,综治工作还面临来自当事人的压力。综治办在调解一些民事纠纷时,需要做不同当事人的工作,使其尽快达成一个双方当事人都能接受的调解协议,如果一方不接受或一方思想工作没有做好,就有可能引发上访,最终还得通过调动体制内外的资源去协调解决。
 
  这三方面的压力是基层综治干部在日常工作中必须面对的。这些压力的存在,要求综治干部在化解纠纷时除了运用法律、行政的手段,更多地还要采用一种有别于法治运作方式的乡土规则去解决,进而协调生产出一种内在秩序。这是因为,采用法律或行政的手段解决纠纷所要花费的时间成本和各类资源都相对较大,而用人情感化、劝说、敷衍的方式处理纠纷成本相对较小。而且,有些纠纷即便依法解决了,当事人也有可能因对判决结果不服而上访,进而影响到上级对下级的考评。上级对下级工作一般只问结果不问过程。为了把矛盾纠纷解决在基层,不发生上访事件,基层综治干部通常会采用法律以外方式,运用配置型资源和权威性资源[22](P243)来解决矛盾纠纷。与此同时,在处理一些找不到法律依据的矛盾纠纷时,综治干部会基于维稳的压力考虑用政治伦理予以化解[23],而不是因为没有法律依据就置之不理。这就决定了综治干部在化解纠纷时不能完全按照法律程序来处理,建构的不是一种西方国家所追寻的形式法律秩序,而是在强调政治稳定和政治伦理的前提下,协调各方力量以及各类社会资源进行一种内在秩序的生产,在乡村社会中,这种内在秩序具有明显的政治属性。
 
  (二)综治干部的乡土本色
 
  基层综治干部生活在乡村,在日常的生活交往中会形成自己对乡村社会运行规则的判断。这些判断会影响综治干部的思维,使其尽量按照乡村社会的运行规则处理问题。可以说,尽管随着社会的进步,乡村社会的转型不断加快,但依然存在“乡土性”的一面,乡土规则在人们的日常生活和交往中依然发挥着很重要的作用。于综治干部而言,乡土规则仍是其处理乡村矛盾纠纷的有效手段。可以说,当代乡村的日常生活交往总是基于讲感情、顾面子、说人情的方式进行社会生产与再生产,因此乡村社会总体上形成了一种具有当地特点的人情秩序[24](P237)。對于乡村社会的每一位成员而言,日常生活的感情维系以及面子生产是生活交往的重要前提。
 
  综治干部作为乡土社会的一员,也有自己的生活交际圈,表现为同村关系、朋友关系、同事关系等等,这些关系的存在对化解矛盾纠纷具有很大帮助。在这里,“信任是面子的重要因素,面子的增失依赖双方当事人的地位以及各当事人相关的人物因素决定”[25](P149),受害人正是基于一种人情因素的考虑,接受了调解。也就是说,在乡村社会,综治干部自身拥有的人情关系,常常可以转化为顺利化解矛盾纠纷的重要资源。同样,纠纷当事人本身也生活在一定的生活交际圈内,综治干部可以利用纠纷当事人的交际圈进行调解。综治干部通过纠纷当事人的家人及其好友居中做工作,可以有效安抚当事人的情绪,促使当事人接受调解方案。由此可见,中间人的介入,有时可以为本来非常僵化的矛盾找到一个破解的切入点。
 
  乡土社会中存在着人情、面子的生产与交换规则,这些规则是乡村社会生产与再生产的前提和基础。基层综治干部作为国家权力的代表,既有国家“公”的一面,也有乡村社会“私”的一面。不言而喻,“公”的一面体现为他们要代表国家处理乡村社会纠纷,维护社会稳定,而“私”的一面则表现为他们在化解矛盾纠纷时需要遵循乡村社会的交往规则。正是基于乡村社会运行的某些内在规则,才构成了乡村社会内在秩序生产的社会基础。这些社会运行的基本规则有些可能只是“事实性的科学知识”[26](P12),而不是人的理性所能够设计出来的。由于综治干部长期生活在乡村社会中,所以对这些“事实性科学知识”非常了解。在乡村社会,并不是所有矛盾纠纷都可以用法律来解决,很多要综治干部遵循乡村生活的内在规则进行解决。在这些规则面前,综治工作常常表现为一些综合协调性,而不是强制执行国家法律。综治干部在处理纠纷时往往需要动员不同社会主体和力量积极参与到矛盾纠纷化解中,以尽快促成矛盾纠纷的化解,而其中最重要的是遵循乡土社会运行的基本规则。因为只有利用这些规则,才能有效化解矛盾纠纷,进而协调生产出一种内在秩序。
 
  (三)纠纷个案的“延伸性”
 
  这也决定了综治干部协调生产的是一种内在秩序。所谓个案的延伸性是指,每个纠纷个案不单纯是双方当事人的争议或者一方当事人的问题,纠纷的背后有其深厚的社会背景和社会情境。不可片面地看待每一个纠纷个案产生的原因,而应该延伸开来看待个案纠纷,这样才能有效化解矛盾纠纷。这就要求,综治干部在处理具体个案时,“不仅要收集和调查个案本身,而且要将个案产生的社会脉络或情景也纳入考查的范围。其中特别需要注意的是个案的‘前历史’(prehistory)以及个案平息的社会后果”[27]。在基层社会中,有些纠纷不仅牵涉到一个人,而且还涉及这个人背后的家庭、宗族和村庄乃至其他可能有关的社会关系和历史传统。综治办在处理因跳楼自杀、医治无效导致的非正常死亡事件时,首先让派出所把尸体拉到殡仪馆保管,以防日后家属挟尸闹事。其次才以稳控死者家属情绪为目标,安抚家属并协调各方尽快达成一个调解协议。在乡村社会中,传统的“人死为大”心理还存在于广大农民之中,所以如遇家庭成员死亡,家属的村庄成员、亲戚朋友容易产生一种同情的心理。一旦死者家属对公安机关认定的死因不满,就会纠集他们闹事,进而可能引发群体性事件。因此,基层综治办会基于以往处理类似案件的经验以及当地的社会风俗,在了解基本事实的基础上,摸清家属成员的心理诉求,协调相关部门尽可能将矛盾纠纷解决在萌芽状态。
 
  对纠纷个案“延伸性”的判断来自于综治干部的工作经验以及村干部向综治干部反馈的信息。基层综治干部在乡村生活多年,有的甚至曾经在村里当过干部,对村庄乡土人情比较熟悉。在化解村级层面或者村内小组之间的纠纷时,他们会通过与村干部沟通和实地调研等方式来了解和分析矛盾纠纷产生的原因,并综合运用法律特别是乡村社会的地方性知识去化解矛盾纠纷,这些地方性知识包括当地的风俗习惯、规则以及地方传统[28](P149),这些都构成综治干部有效化解矛盾纠纷的社会基础。如综治干部在处理两个村小组之间“认老业”、林权、水权等有争议问题时,发现这些争议标的可能在法律上完全没有规定或者规定得不明确,但却涉及到村庄内部的利益分配问题,必须谨慎处理,否则就可能引发一些村民集体上访或者群体冲突事件。因此,综治干部在处理这些涉农纠纷时,会注意到纠纷个案的延伸性,坚持走群众路线,开展调查研究,在尊重历史传统与兼顾现实需要的情况下,适当考虑当事人的心理诉求,以及与当事人有关的社会关系,协调村干部以及乡镇各部门共同解决矛盾纠纷。
 
  乡村社会纠纷个案的“延伸性”,决定了其处理起来不像城市社会那样完全走法律程序,体现了乡村社会治理的特殊性维度;如果仅仅依法处理,则极可能因忽视纠纷发生的特殊的社会情境进而影响纠纷处理的效果。对于综治工作而言,如果忽视其治理的社会效果,乡村社会的秩序就可能是一种强制建构的外在秩序,将完全忽视乡村社会内在秩序的生产与再生产。因此,为了实现综治工作“治”的目标,基层综治干部往往会考虑纠纷个案的“延伸性”,从个案发生的实际出发,运用地方性知识进行协调解决,以恢复乡村社会的内在秩序。
 
  五、小结与讨论
 
  推进社会治理法治化,应注重城市和农村之间社会治理方式的差异,更多关注乡村社会的治理经验,尤其是要对法治在乡村社会治理遭遇的结构性困境进行经验分析,从事实出发提炼法治与治理在建构国家秩序方面的耦合与张力。基层综治维稳工作是地方党委和政府的中心工作,“压力型体制”下的综治维稳工作受到条块关系的制约,不仅涉及到上级综治部门“一票否决”事项的考评压力,也有来自地方党政领导的政治维稳压力。乡镇综治工作涉及到基层各单位的协同治理,其主要目标是防范和化解社会矛盾、维护社会稳定。基层综治干部化解矛盾纠纷的实践经验表明,基层干部在处理矛盾纠纷时生产了一种不同于法治建构的外在秩序,它是一种内在秩序,这种内在秩序是由基层综治干部协调生产的,具有强治理性、弱法律性以及强协作性等特征。通过分析基层社会的结构因素,可以发现,这种内在秩序的产生是由综治工作的多重压力、综治干部的乡土本色以及纠纷个案的“延伸性”等因素共同作用形成的。在社会治理层面上,综治工作的协调参与性以及运用一些非正式规则化解乡村社会的矛盾纠纷,表明基层综治干部实际上协调生产了一种乡村社会的内在秩序。由于我国目前处于社会转型时期,群众法律观念以及基层干部的法律素养偏低,基层群众矛盾纠纷的“乡土性”在一定程度上还将长期存在,这就决定了这种协调生产的内在秩序还将长期存在于广大乡村社会中。
 
  那么,在全面推进依法治国的时代,如何在这种内在秩序的生产中融入更多的法治元素,使其生产和运行逐步走上法治化轨道,进而在基层社会治理中从根本上化解乡村社会中的矛盾纠纷是一个值得认真思考的问题。毫无疑问,对这个问题的解决,将有利于提高基层社会的治理水平和推进法治社会建设。法律作为国家建构的一种外部秩序,尽管目前在化解乡村社会矛盾纠纷的场域中还具有一定的局限性,但从长远来看,法律浸入乡村社会的内在秩序,使乡村社会内在秩序的生产沿着法治的轨道运行,将是保持乡村社会总体稳定的长久之计。
 
  《决定》关于法治社会建设系列制度的顶层设计,回应了基层社会治理法治化的诉求。结合当前综治工作的实践经验,为使基层综治干部在社会治理中更加注重利用法治方式进行综合治理、系统治理以及源头治理,提高基层社会治理的法治化水平,未来基层综治工作可从以下几个方面改进:一是要转变综治干部“稳定压倒一切”的观念,正确认识当前基层社会稳定的态势。在社会总体稳定的前提下,基层综治干部要提高运用法治解纷息争的能力,从根本上化解群众内部的矛盾纠纷。二是完善综治工作考评体系,更加注重法治方式在化解矛盾纠纷方面的考核比重,不断提高基层综治干部的法治意识,促使基层综治干部更多地利用法治方法和手段解决矛盾纠纷。三是完善矛盾分类和纠纷分流机制,让不同的矛盾和纠纷进入不同的机关处理,从而减轻综治部门的工作压力,使综治工作部门可以把更多的精力放在处理应对一些重大突发事件和群体性事件上。
 
  注释:
 
  ①全面依法治国表现在立法、执法、司法以及守法等四个方面。乡村社会处在国家权力的最末梢,由于没有国家立法权,而全民守法方面也可以基层执法和司法与群众互动来体现,因此,基层社会治理的法治化经验可以通过具体研究基层司法和基层执法两个维度来体现。
 
  ②政法委是党的职能机构部门,负责协调、指导政法各部门开展具体业务工作,而综治委是党和政府进行社会管理、部署社会管理的重大决策、进行社会综合治理、监督考核各综治单位工作的协调机构,下设综治办公室(综治办)负责日常的工作。从中央层面来看,中央政法委员会与中央社会治安综合治理委员会二者其实合署办公,中央政法委员会的书记兼任中央社会治安综合治理委员会的主任,因为综治委的工作主要是维护社会稳定、开展社会治安综合治理,与政法委工作的任务和目标很相似。
 
  ③在基层调研发现,有些乡镇把综治部门称为维稳办或者政法办,还有些乡镇称为信访办,大部分乡镇称为综治办。一般而言,在基层乡镇中信访办、综治办、维稳办大都合署办公。
 
  ④正如前文所述,乡镇综治工作是一项系统而全面的工作,不仅包括矛盾纠纷调解,还包括接访息访、重大人群管理、网格化建设等重要工作。为了具体分析法律在综治工作中的治理运行,本文接下来主要以矛盾纠纷化解工作为切入点,分析乡镇综治办如何参与基层社会秩序的生产。
 
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  责任编辑刘绛华

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