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我国农村治理变革与农村服务体系变迁

时间:2017-08-21 17:32来源:www.lunwen.cn 作者:毛铖 点击:
[摘要]农村治理与农村服务体系之间有着密切的内在逻辑关联,农村治理变革之路即是农村服务体系形塑之路。农村服务体系孕育、生成、发展于农村治理变革的过程中,而农村服务体系最终将影响着农村治理的变革进程。从传统社会的农村自治到后税费时代的农村治理
  [摘要]农村治理与农村服务体系之间有着密切的内在逻辑关联,农村治理变革之路即是农村服务体系形塑之路。农村服务体系孕育、生成、发展于农村治理变革的过程中,而农村服务体系最终将影响着农村治理的变革进程。从传统社会的农村自治到后税费时代的农村治理现代化变革,在农村治理变革的牵引作用下,农村服务体系不断发生变迁,经历了“自发自为——真空——全能型管控——倒逼变革——重构”五个阶段,并逐渐激发出对农村治理变革的反向倒逼推力。在漫长的农村治理变革与农村服务体系变迁历程中,农村治理与农村服务体系之间逐渐由单向性的牵引关系走向双向性的互动关系,逐步完成了一元单向性形塑向二元双向性互构的转变。在农村治理现代化变革的新时期,实现农村服务体系的社会化重构既是农村治理现代化变革的客观需求,也是农村服务体系存在与发展的内在所需。
 
  [关键词]农村变革;农村治理;农村服务体系;全能型管控;家庭联产承包经营
 
  [中图分类号]F320
 
  [文献标识码]A
 
  [文章编号]1007-8487(2017)08-0067-18
 
  一、自发自为:传统社会的农村自治与服务的有限自供
 
  传统社会农村治理的形在变,质却从未变。数千年风雨变幻、王朝更替,推动着农村治理的演化与变迁;滚滚历史浪潮的席卷,牵引着农村治理的发展与变革。追溯传统社会农村治理的变革史,不断演化与变迁的村治组织结构呈现出差异性与变化性的显著特征,历朝历代的村治模式特点也呈现出一般性的变化规律。然而形变神合,万变不离其宗却是传统社会农村治理的本质性与决定性特征。无论哪朝哪代,皆无外乎控制与汲取。所谓控制,即是维护农村基本稳定,从而确保皇权统治的稳定,有学者将这种控制功能称为“整合”[1];在费孝通看来,传统社会,政权以力致,是征服者和被征服者的关系[2]。所谓汲取,是基于皇权与国家统治需求,面向农村和广大农民抽取资源,最直接的表现即是皇粮国税的征缴与兵役、劳役的摊派。
 
  在控制与汲取过程中,村治组织结构的宗法性和对乡绅与宗族的依托集中反映了中国传统社会乡村治理的同质性特征。这种同质性源于皇权统治阶级的两种考量:一是降低控制与汲取功能实现的成本;二是转移农村公共事务负担,减轻支出压力。传统社会,是一个自然经济下,以人的个性不成熟即人的依附性为特征的宗法共同体[3](P184),村落乃蜂窝状结构的相对封闭场域[4](P453)。农民以家庭和宗族为中心,向外扩展而形成“差序格局”,人们的人生观以族规伦纲为核心,对社会伦理规范的遵从也必须建立在对族规伦纲遵从的前提下。统治权力若想进入村落场域,延伸至宗法共同体,进而有效控制农村、汲取资源,除暴力征服之外,必须借助于乡绅与宗族。对于皇权统治阶级而言,对乡绅和宗族的依托,即是出于对农村客观现实规律的正确认识,也出于对有效降低控制与汲取成本的考量。
 
  向乡绅和宗族转移农村公共事务负担,减轻公共事务支出压力,是皇权统治阶级的另一种考量。传统社会乡村之治的本质性功能与目标在于控制与汲取,农村的公共事务并不被皇权统治阶级视为乡村之治的功能与目标,皇权国家的社会公共服务能力也极其弱小,统治阶级既无心也无力承担农村的公共事务。借助于极其有限的所谓“农村自治”,赋予乡绅与宗族长老一定的皇权象征,如官爵、功名等,让其参与到乡村治理中,成为皇权统治阶级的必然选择,这样既能有效降低控制与汲取的成本,也能将农村公共事务责任分摊于乡绅与宗族,从而减轻公共服务支出压力。与此同时,这种农村公共事务责任的分摊也有利于皇权统治阶级对乡绅和宗族的安抚与控制,从而客观上有利于皇权对农村的控制与汲取。
 
  马克思与恩格斯认为,公共服务与早期国家权力的形成有着密切的关系[5](P60-70)。马克思、恩格斯的观点无疑适用于中国。传统社会时期,中国历朝历代对大型水利工程、道路桥梁修建以及大型灾害的救济抚恤等公共事务——今天我们视之为公共服务——都较为重视。然而,马克思的观点却无法证明传统社会时期的公共服务限度。纵观传统社会时期,历朝历代的公共服务极其有限,服务能力极其弱小,公共服务的限度主要停留在具有全国性质的大型公共服务事务,即上文所说的大型水利工程、全国性灾害防治与救济上,且公共服务以辐射和保障城市为主,极少延伸至农村社会。
 
  皇权统治阶级无心顾及乡村田野,城乡公共服务有着巨大的差距,基本无所谓农村服务供给[6]。农民依靠个体力量所无法获取的服务需求只能寄希望于乡绅和宗法共同体来实现最低层次的满足。乡绅依靠自身的经济能力和社会威信承担或组织动员部分有关生产、生活的公共工程、治安救灾等公共事务,从而满足农民的部分服务需求,而农民更多的服务需求则是依托于宗族组织来完成生产生活的自我供给、自我满足。这种寄希望于乡绅和宗法共同体的医疗、卫生、教育等社会保障水平极其低下,无论是广度还是深度都严重不足,客观上影响了人民的生活水平。
 
  尽管在传统社会时期,为农民提供生产生活服务的市场与社会参与力量已然存在,尤其是宗教系统和其他民间公益组织发挥了重要作用,但仍然处于萌发阶段,多具有自发自为的性质,其作用的限度及覆盖的广度和深度也极其有限,无法与今日相提并论。历朝历代皆以农立国,行重农抑商之策,商品经济的发展极为有限,缺乏向上和向外流动渠道与动力的乡村社会长期处于封闭状态,商品经济更加难以发展。农民无法将服务需求寄希望于政府,而只能以宗族为中心寻求自我供给,以求助于乡绅而寻求获得部分满足为限。在皇权统治不吝施加的控制下,市场与社会仍在萌发,为农村提供生产生活服务的市场与社会参与力量仍在生长,并发挥着一定的作用。农民可以从市场中获得在村社中得不到满足的必要生产生活资料,甚至还能获得具有文化性质的服务,如庙会、灯会等;具有经营性质的娱乐性服务,如说书、戏曲等。同时,市场提供了家庭自产不自用物品与需用不自产物品的基本交换,成为有限商品经济体系中,农产品和手工业品向上流动进入市场体系的起点和农民生产生活所需消费品向下流动的终点[7](P1-10),因而市场在传统中国社会中也发挥了为农民提供服务的作用。只不过这种作用極为有限,且具有自发性、偶然性与被动性。相较于市场参与,农村服务供给的社会参与要更加活跃,突出表现在宗教系统,尤其是佛教寺院、道观,此外还有“社邑”、行会、商会,以及其他民间公益组织。社会参与发挥的作用要远大于市场,但仍然无法与乡绅、宗法共同体相提并论,且同样具有自发自为性。
 
  二、过渡性与真空性:合作化时期农村治理形态与服务供给
 
  新民主主义革命的胜利,中国共产党领导的新中国进入社会主义过渡时期,伴随着帝国、封建和官僚资本主义统治的推翻,传统社会的农村治理结构彻底被瓦解,以国家权力下渗、重新“整合”为特征的现代农村治理结构开始形塑。地主、豪绅被打倒,保甲制被消灭;宗法共同体被强制分化,并最终被瓦解。村落共同体所具有的封闭性进一步被消解,国家权力逐步下渗,土地改革(1950-1952年)、镇压反革命(1951年春)、“三反五反”(1951-1952年)、合作化运动(1953年始)等系列行动迫使农民脱离传统农村治理,国家行政机构治理结构逐步嵌入进乡村[8]。然而,乡绅、宗法共同体虽被彻底瓦解,但国家权力下渗到位尚待时日,使得国家权力与农村之间的分离状态因制度变迁的路径依赖而延续[9]。
 
  “中国近代以来国家政权下乡的具体方式表现出不同的特点,但其动机都是相同的,即以更好的方式来控制地方社会,以便从那里获得更多的资源。”[10](P360)实现对农村的控制与汲取是根本出发点。长久的战乱,导致乡村社会长期处于失序状态,人心涣散,百姓苦不堪言。夺取革命胜利,取得政权的党和国家迫切需要扫清农村的旧社会残余,保持农村的稳定,赢得农民的拥护,进而重建农村秩序,巩固新生政权。与此同时,已是千疮百孔的新中国亟待重建,经济恢复与发展乃是当务之急,集中和汲取农村资源,满足工业化道路的原始积累是新中国之初党和国家的必然选择。
 
  传统社会公共服务极为有限,难以有效延伸到乡村,生活在传统村落中的农民有服务需求,却无法有效诉之于政府。乡绅在国家统治者
 
  的授权、默许下,承担着维持乡村稳定,维护国家对乡村控制与汲取的职责,也相应承担了部分具有公共性质的农村服务供给。进入清末和民国时期,科举制的废除,乡村精英的流出,以及国家权力的强制性嵌入,乡绅治村逐渐被“劣绅”“赢利型经纪”控村所取代,原本由乡绅所承担的部分具有公共性质的农村服务供给尽管多难以发挥效应,但仍有残存。新中国成立前的中国农村始终是以“村落共同体”的形式存在[11],具有小农特性的农民以村落为边界,以宗法族规为准则,相连于宗法共同体中,遵从着宗族与家庭伦理,维系着自给自足的生产与生活。宗法共同体以建基在宗法伦理基础上的权威维持着村落的基本稳定,协调着村落与外界的关系——尤其是国家权力与村落的互动,也通过“公田”“公产”积累的方式为共同体成员提供基本的医疗、教育、卫生、安防、祭祀等服务,维持着较低层次的服务水平,满足着农民较低层次的服务需求。尽管民国时期,在“劣绅”“赢利型经纪”控村之下,宗法共同体已经出现被分化的趋势,但总体上以宗法共同体为中心的农民自我服务供给一直延续至新中国建立。
 
  农村治理变革的过渡,使传统社会治理结构彻底解体[12],农村治理结构的重建,将绝大部分中国农民组织进了由新政治所倡导的“叙事框架”中,农民不再依附宗法共同体,而是对代表着新生政权,由国家权力下渗而来的农村治理权威产生强烈的依赖。随着合作化的深入,乡政权威进一步加强,乡绅与宗法共同体主导下的农村治理话语权与权威地位最终被国家权力主导下的农村治理话语与权威所取代[13]。然而,对于农村治理变革而言,国家权力的下渗与乡绅、宗法共同体的被取代既是现实造就,也是时代所需。但对于处于过渡时期的农村服务供给而言,却是一种无可奈何的尴尬局面。与保甲制相伴的具有公共性质的农村服务供给以及与宗法共同体相伴的农民自我服务供给被消解。与此同时,满目疮痍的新中国,百废待兴。国家视农村的有效控制为政权稳定的基石。从农业中汲取资源为国家建设、经济恢复发展提供能量,但却对农村公共服务的供给力不从心。重在控制,首在汲取,使得农村治理结构的重构重点放在了对农民的再组织与教化上,而不是构建为农民提供生产生活服务的组织架构与供给上。因而,过渡时期的农村治理变革,迅速摧毁了传统社会保甲制与宗法共同体,也摧毁了与之相伴随的农村服务供给体系。而处在再建构过程中的农村治理变革却未能及时开启并完成农村公共服务体系的建构,导致这一时期的农村公共服务出现真空。农民无法依靠尚处在建构中的公共服务保障体系,也失去了传统社会所残存的服务保障,只能在被动的合作化运动中,寄希望于简单的互助性合作带来便利与实惠。直到1958年,人民公社化体制形成,农村治理的第一次变革最终实现,高度一体化的农村公共服务体系最终建构完成,中国进入了一个高度社会政治化或者说国家化的特殊时代。
 
  农业合作化運动通过鼓励农民积极经营,开展农业生产的互助性合作,一定程度上克服了小农经营与土地细碎化的狭隘性,提高了改造田力与生产资料集约使用的效益,一定时期内提高了农业生产效率,实现了粮食的增产增收。但农民的互助性合作主要是针对农业生产中的各个环节提供的便利性合作,且这种互助性供给的水平和层次较低,难以满足农民的医疗、教育、卫生等生活方面的服务需求。尽管这一时期市场化的需求已经发展到一定水平,但经历了短暂的复苏之后,市场发展的客观环境即被农村治理变革的余波所破坏,市场的内生发展规律也被国家权力下渗的人为干预所阻断,而后随着合作化运动的深入以及人民公社化运动的来临,市场的自我发展能力旋即被高度的政治化、国家化所淹没。相较于市场的短暂复苏,农村服务供给的社会渗入则始终未在停摆中被重新激活。清中晚期以后宗教系统的衰落以及民国以后数十年的战乱与纷争,不仅瓦解了传统社会宗教系统所构建的社会公益服务体系,也基本上瓦解了行会、商会以及其他具有民间公益性质的社会组织所构建的社会公益服务体系。新中国的建立并未立即带来这些社会参与力量的复苏,相反具有反封建、反官僚资本主义性质的土地改革与合作化运动从客观上阻碍着传统社会那些具有民间公益性质,但也带有较强封建或者官僚资本主义性质的社会力量的复苏。
 
  三、全能型管控:人民公社时代一元化主导的农村治理与服务供给
 
  多重现实背景的“烘托”,多种力量与多重原因的交织,将合作化运动推向高潮,并最终推向了一个长达20多年的特殊时期[14]。国家权力的强力下渗和对乡村社会的强力整合,最终形塑出了印有特殊时期烙印的农村治理形态,而这种带有特殊时期烙印的农村治理形态又衍生出以全能型管控为内核,依托计划性建构而成的农村服务供给体制——政府一元化主导下的农村公共服务体系。计划性建构而成的农村公共服务体系在国家权力的主导下,以实现国家对乡村社会的有效“整合”为前提,以满足农村治理需求,实现农村治理目标为根本出发点,将触角伸展到农民生产、生活的每个角落,形成一张相对封闭的内聚性网络。被植入“计划性芯片”的市场与被植入“动员性芯片”的社会虽未消亡,但却被强有力的国家权力所同构。
 
  一切以政治使命為中心的国家权力的强制整合,形塑出了特殊时期的乡村社会治理形态。在维维尼·舒(VivienneShue)看来,这种特殊时期的乡村社会是一种类似于“蜂窝结构”的形态[15]。而在孙立平看来,这种农村治理形态是国家通过对乡村社会的同构而形成的“总体性社会”的内在表现[16]。进入人民公社这个特殊的时期,国家权力向乡村社会“强制植入”,以政治使命为中心的强力整合,迅速将还处在传统社会向现代社会过渡的乡村扭曲成一个高度统合、异常同质的“总体性社会”。基于“总体性社会”的农村治理形态,其实质在于高度意识形态化的政治和高度政治化的经济与社会生活以及一个“国家覆盖社会”或政治一体化的体系[17]。通过强有力的动员,全方位的管控,国家权力实现了对乡村的“再组织”,一切旧有的农村治理因素皆被强制性“收编”或者“消灭”,一切乡村社会资源皆被国家所占据。“总体性社会”的目标在于实现对乡村社会的有效控制,维护乡村社会的既有稳定格局,从而满足以汲取乡村资源、动员农民为主的政治使命。诚如费正清所言,“政府力量终于伸入农家的一步,是为了便于控制而将农民生活政治化的一步”[18](P403-404)。
 
  基于道格拉斯·C.诺斯和兰斯·戴维斯的制度变迁理论,一种治理形态必然有其相适应的“制度环境”。这种“制度环境”决定着集体选择的条件的基本规则;决定着确立生产、交换和分配基础的一整套政治、社会和法律的基本规则;并最终决定着这些基本规则的选择集合[19]。“总体性社会”的农村治理形态无形中形成一个特殊的“制度环境”——“政社合一、一大二公、一元化领导”,这一“制度环境”决定着其他一切相关制度的产生与变迁,由这一制度环境所决定的各种制度最终交织成一个同质性的制度集合,既包括“工、农、商、学、兵”一体化的组织制度、高度集体化的财产制度、按劳分配制度、统购统销的计划性流动制度、限制流动的二元城乡户籍制度与劳动主体管理制度,也包括绝对平均主义的公共服务供给制度。
 
  人民公社时期农村治理形态的实质与最终目标以及它所遵从的“制度环境”,决定着农村服务供给制度的产生与变迁,也最终决定着农村服务供给体制的形成。因而“政社合一、一大二公、一元化领导”最终决定了农村服务供给的体制——政府一元化主导下的农村公共服务体系。这种政府一元化主导下的农村公共服务体系以全能型管控为内核,其形成依托于国家权力的计划性建构。所谓全能型管控即是在党和政府对乡村社会一切资源的垄断和对社会生活全面控制的背景下,政府扮演着一个全能型的服务供给主体,通过自上而下的权力植入路径,实现政社合一、一元化领导的服务供给组织和体系的建构,而后依托这种组织与体系,通过自上而下、由内而外的单一输出路径来承担、管理和控制涵盖农民生产、生活的各种服务。全能型管控决定了政府一元化主导下的农村公共服务体系具有多重印有特殊时期烙印的显著特征。
 
  首先是计划性。人民公社时期,农村公共服务供给主要通过自上而下的国民经济计划来拟定相应的计划指标、完成目标。无论是水利建设、水土治理还是农村的教育扫盲、医疗卫生、社会保障都有相应的计划指标与完成目标。其次是集体动员性。在优先发展工业、农村支援城市的特殊时期,国家主要通过集体动员性的各种运动,如兴修水利、学大寨、扫盲、爱国卫生运动等,来发挥人民群众的创造精神,弥补资源不足,从而在满足农业生产需求的基础上,保障农民的基本公共服务供给。第三是单向性。政府一元化主导下的公共服务体系,无论是供给的内容与方式,还是供给的决策与执行,基本以计划供给为中心,而非以农民的需求为中心,不会主动去征求农民的客观意愿。供给渠道只依赖于自上而下、由内而外的单一渠道。第四是强制性。在人民公社的权威性领导下,作为社员一份子的农民没有选择的权力,只有服从和被服从。社员必须接受计划指标所规定的集体公积金、公益金提留;对具有动员性质的各种运动必须服从组织的决定与安排。第五是同质性。尽管人民公社时期全国各地的发展不均衡,人民公社的规模、实力也不均衡,但党和国家制定的计划指标、完成目标必须无条件执行,因而在服务的内容上,虽然存在一些具体细节性的差异,但总体上是相同的,即当时所说的“全国上下一盘棋”。第六是平均性。平均主义是这种政府一元化主导下的公共服务体系所遵循的首要原则。人民公社往往会根据身份、年龄、职业等将社员划分为不同类型和等级,社员则根据类型和等级来平均享有服务。第七是全面性。全能型管控的直接体现即是全面性。人民公社必须为农民生产、生活提供各项基本服务,从而保障生产、生活的正常延续。
 
  在人民公社时期,以供销社零售店或代理店、国营企业为主的各类市场主体皆是官方背景,具有较强官办色彩,且在当时的体制中,国家基本通过供销社系统、国营企业垄断了农村的商品供应与销售。市场的销售严格按照计划执行,农村商品供给往往极为有限,也无从顾及农民的市场购买力。集体化的生活与平均主义分配,农民的生产、生活所需的各类商品基本靠公社、生产队的划拨与分发,农民很少有进入市场购买商品的需求与动机,在严格的生产、生活管理制度下,也禁止农民参与市场行为。严格管控的商品经济,禁止人民公社内部的非农产业发展,根据1962年经济调整时期的国家规定,人民公社内部的非农就业不得超过5%,生产大队以下禁止搞非农产业[20](P39)。因而,在人民公社时期,市场并不独立存在,也被严格限制发展,根本无法自主性地为农民提供服务供给,市场的计划性商品供给很大程度上属于政府的公共服务供给行为范畴。
 
  社会参与也同样如此。人民公社时期,实行严格管控的劳动主体管理制度与户籍制度,限制社会流动。口粮制度、工分制度以及与口粮制度、工分制度相匹配的户籍管理制度,使整个社会形成一个固化的二元城乡结构,既限制了城市居民向乡村的流动,也阻碍了农民向城市的迁移。在乡村社会,人民公社独享一元化的统治权威,不允许任何一种有自主权的社会力量,包括家庭的建立和调节社会的传统力量的存在。在一大二公的集体化生产、生活中,农民个体无权独立从事活动,即使是志愿与公益性质的善举,也必须服从集体的统一安排,响应组织的动员与号召,差异化的个体行为被集体性的组织动员与安排同质化。因而,人民公社时期,无论是传统的农村社会力量还是新生的社会力量,既无生存的土壤,也无伸展的空间,基本被国家权力的强制性整合所替代,而农村社会个体则被组织性权威整合所替代,为农民自主性地供给志愿性、公益性服务自然无从谈起。
 
  市场流动与社会流动被强制阻断,市场的自发行为最终被国家的计划性统购统销安排所替代;社会参与的自主行为被国家的动员性再组织所替代,通过强制性植入与强制性整合的双重作用,下渗至乡村的国家权力最终实现了与既有农村治理形态相适应的农村服务供给体制的形塑。
 
  四、倒逼性变革:家庭联产承包经营时代政府主导的农村服务体系社会化转向
 
  一纸“生死状”,敲开了一个新时代的大门。家庭联产承包经营以一个富有戏剧性的开场宣告一个时代的终结和另一个时代的到来。沿着自下而上的路径,家庭联产承包经营“逼退”了高度组织化、国家化、政治化的人民公社,终结了“政社合一、一大二公、一元化领导”的特殊历史时期,开启了中国改革开放、政治经济体制改革的新时代。同时,它也以一种“反转”之势,开启了农村治理的倒逼性变革时代。农村治理所依赖的强制性制度变迁路径开始走向诱致性制度变迁路径,并最终走向二元互动制度变迁路径①。
 
  农村治理的倒逼性变革同时也倒逼着农村服务体系的变革。在双向倒逼与回应作用下,农村治理与农村社会化服务体系之间最终形成一种二元双向互动性的关系结构。如图1所示。农村治理的倒逼性变革、治理内涵与功能的变化,以及与治理变革相伴而生的财政体制、行政运行机制,最终导致农村公共服务异化危机,产生了农村服务供给变革的倒逼性推力,而农村公共服务社会化的转向,客观上为农村社会化服务体系的形塑提供了可能。农村社会化服务体系的形塑对农村治理提出了新的变革要求,客观上又产生了一种反向的农村治理变革倒逼推力,倒逼农村治理的进一步变革。
 
  传统社会以降,国家权力与乡村社会之间主要呈现的是一种单一性的整合与服从、植入与迎合的关系。农村治理变革遵循着自上而下、由内而外的强制性制度变迁路径,而家庭联产承包经营的登台标志着国家权力与乡村社会关系由单一性走向多重性,也标志着农村治理变革的“反转”②,由单向性的国家权力主导转向双向性的上下与内外互动。家庭联产承包经营所形成的自下而上、由外而内的诱致性制度变迁推力,倒逼着国家权力作出农村治理变革的顺势回应。
 
  “中國的改革始于农村,家庭联产承包经营的发明权是农民的,农村改革的好多东西也都是基层农民所创造出来的。”[21](P382)邓小平肯定了家庭联产承包经营的逆向倒逼作用,事实上家庭联产承包经营的创造也源于倒逼,它是人民公社给农民带来的艰难困苦以及农民基于基本生存的渴望而逼出来的创造。或许正是源于这样一种被逼出来的创造逻辑,最终才铸就了家庭联产承包经营对农村治理乃至对整个中国政治经济体制改革自下而上的逆向倒逼。
 
  家庭联产承包经营的创造是基于对人民公社体制所存在的“大一统、绝对平均主义、政社不分”等制度性和体制性弊病的直面回击,颠覆了人民公社时期的生产关系,重构了人民公社时期所形成的国家与农民的关系,进而对人民公社时期的乡村行政运行体制产生巨大冲击力。生产关系的调整,经营权、使用权和转让权的重新再分配,使得一大二公的集体化生产、生活基础不复存在。土地按照家庭人口平均承包给农户,农用具、粮食以及其他生产、生活资料均按照平均分配原则分给农民,人民公社的集体生产经营权、组织生活管控权最终被农民以家庭为单位的自我生产经营权和自由生活支配权所瓦解和替代,农民不再是依附于人民公社的一员,而成为有自我决定权的生产、生活独立个体。农民的生产、生活冲破了集体组织和统购统销计划经济体制的双重禁锢,日益社会化和市场化,货币的中介与价值化约作用日益被彰显,从而形成一股倒逼农村治理变革的强劲推力[22](P134-160)。由集体到分门独户,由“大一统”的组织单元到千家万户的“原子化”个体,家庭联产承包经营的实行极大地压缩了国家权力强制整合乡村的有效运行空间,式微了国家权力的乡村社会整合。农民一家一户的分散化生产、生活,挣脱了人民公社时期延伸到每家每户、每个农民的国家权力触角的束缚,极大地压缩了国家权力对乡村社会生产、生活的控制与干预、动员与命令的行使空间,肢解了人民公社所彰显的农村治理的控制权威,使人民公社所赖以生存的管理运行方式失去效力。与此同时,农民生产、生活的社会化、市场化,促使货币中介、化约了农村治理的资源汲取功能,从而倒逼着农村治理功能的变革与重构。
 
  家庭联产承包经营自下而上的逆向倒逼不仅瓦解了人民公社时期国家社会化整合所依赖的集体生产和生活基础,也使得国家依赖强制性权力有效控制和汲取乡村社会资源的政治文化基础从根本上被动摇,人民公社所赖以生存的管理运行方式失去效力。庆幸的是,这种逆向倒逼并未重蹈国家权力“浇灭”与强制性再整合的覆辙,而是获得了自上而下的顺势回应——国家对乡村政权结构的重构——进而建构起乡政村治治理新格局。乡政村治格局的形成,标志着乡镇政府取代人民公社成为农村治理的组织,村委会成为农村自治组织。村民自治与撤社建乡,标志着农民将在村庄内部的公共事务处理上实现自我管理,村组织、村干部与国家政权之间的行政隶属、命令——服从关系被指导与协助关系所取代,也意味着农民的民主意识、权利意识和法律意识不断增强。最终国家权力实现双向“回抽”,农村治理由管控、汲取逐步迈向管理与服务。
 
  农村治理的有效性与国家权力的政治合法性以及合法性的程度密切相关,合法性的生成受制于多种因素和条件,其中自下而上的社会授权具有决定性作用,而这种授权通常依赖于有效的公共服务来获得[23](P50-55)。撤社建乡以及国家权力的双向“回抽”,标志着党和国家计划性建构形成的以“全能型管控”为核心的农村公共服务机构与体系的管理与运行失效。为解决农村公共服务的组织载体问题,保障农村公共服务的有效供给,从而确保国家权力的政治合法性以及农村治理的有效性,国家逐步将人民公社时期自上而下嵌入进人民公社的各类公共服务站所转制成今天我们所称之为的乡镇“七站八所”,赋予其农村公共服务的职能。在客观的历史背景与现实环境双重作用下,以承担农村公共服务为主要职责的乡镇“七站八所”最终被纳入到“条块”共治管理格局中。然而,这种“条块”共治的管理体制与农村治理变革所引发的治理困境最终却导致了农村公共服务异化危机,从而客观上形成了一股倒逼的推力,推动着农村公共服务的社会化转向。
 
  人民公社时期,在党和政府对乡村社会一切资源的垄断和对社会生活全面控制的背景下,农村的服务供给以政府一元化主导下的农村公共服务体系为支撑,基本不存在所谓的市场与社会供给。沿着自上而下的权力植入路径,国家在乡村社会建构起了涵盖农业生产、农民生活与农村建设各方面的公共服务机构与体系,通过自上而下、由内而外的单一输出路径来承担和管控农村的各项公共服务。进入家庭承包经营(税费)时代,随着撤社建乡的推进和乡镇行政管理体制的改革,这些公共服务机构大多转制成具有事业单位性质的乡镇“七站八所”。站所的转制,使得乡镇“七站八所”在农村治理变革中被国家权力整合进了行政官僚体系中,成为科层化的机关单位,主要承担农村的公共服务职能。20世纪80年代中期,随着行政体制改革的推进,乡镇“七站八所”的管理体制发生改变,最终形成“条块”共治格局③。然而“条块”却并未实现共治,反而陷入结构性的冲突,形成难以调和的“条块”分割矛盾,乡镇行政体制改革也陷入到“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈中。
 
  “条块”共治的初衷,在于横向与纵向管理的有效结合,从而既保证地方行政体系自下而上对中央政府的服从,确保中央自上而下政令的通畅和权威的有效维护,又有利于乡镇基层政府因地制宜地有效促进乡村各项事业的发展。然而权力的部门化、部门的利益化使得这种“条块”共治严重异化。异化的管理体制,使乡镇“七站八所”的日常运转偏离了原有的制度轨道,导致严重的政事不分、政企不分。权力部门化、部门利益化导致公共服务既浪费又缺位,既错位又越位,最终形成“想管该管的管不了,不想管不该管的乱管一通”的尴尬局面。随之而来的辐辏式财税体制加重了“条块”分割矛盾,也消解了农村税费改革的倒逼作用。诚如熊彼特所言,“财政是一切变化的重要原因,几乎所有的变化都会在财政上有所反映”[24]。20世纪80年代初,逐步形成的“财政包干制”,1993年逐步调整的财政“分税制”扭转了央地财政倒挂的财政困局,却无形中加重了乡镇的困苦——财权逐层上移,事权层叠而来。在“下管一级”的行政惯性中,乡镇财政收入随同利好的税种逐级向上一级集中,而留下的是难以为继的“吃饭财政”,事最重、财最弱的乡镇政府最终只能日复一日地借债度日,“乡村债务雪球”陷入越滚越大的恶性循环。严重的财政危机与基于生存本能的利益驱使,使乡镇“七站八所”的自利性急速膨胀,对农民的无限索取以及公共服务的进一步异化成为顺理成章之事,最终导致本该以农村公共服务为生存之本的乡镇“七站八所”蜕变成为“收费养人、养人收费、自收自支、自我服务”的“赢利型经纪组织”[25](P150-160)。人民公社时期转制、变革而來的农村公共服务逐步在自利性扩张中严重异化为部门和个人自我牟利的苛政行为[26](P159)。2000年,我国逐步开始了以“三个取消,两个调整”为主线的农村税费改革,但基层政府与乡村社会的矛盾却未发生实质改变,税费改革所预想的倒逼作用在乡镇政治生态系统的反倒逼和旧有的财税体制的双重反作用下被消解。农村税费改革的目的在于通过税费的调整,形成一种倒逼推力,倒逼乡镇“七站八所”精简机构,转变职能,促使其回归公共服务本位。然而,在旧有财税体制作用下,却进一步恶化了乡镇财政危机,迫使乡镇“七站八所”运用“曲解政策、变通政策、蒙混过关”等“弱者武器”来应对税费改革的倒逼——形成对税费改革的反倒逼作用[27]。反倒逼最直接的后果即是导致乡镇“七站八所”由“赢利型经纪组织”走向“悬浮型自利组织”,使农村治理与公共服务“悬浮化”与“空位”,加重了农村公共服务的异化。
 
  “政治创造了一个政治领域,通过这个领域,利益共同体得以寻求到对自己命运的控制”,而在这种控制过程中,农民对国家权力的依赖与信任,是国家权力合法性得以有了生成的前提与基础[28](P113)。对于农民而言,强忍着沉重的负担,却又无奈地接受着不断异化的公共服务;税费改革所带来的负担相对减轻却是以公共服务的日渐“悬浮”与“空位”为代价,在这种巨大的反差之间,农民失去了对自己利益共同体的有效控制。因而,不仅对农村公共服务失去了依赖,对乡镇“七站八所”失去了信任,也对农村治理的合法性产生了质疑。因家庭联产承包经营倒逼而来的农村治理变革,在顺势回应过程中却导致了农村公共服务的异化危机,倒逼着农村公共服务必须做出改革,但改革的路在何方?既是一个艰难的选择,更是一个富有挑战性、冒险性的抉择。历史最终选择顺应改革开放大潮与农村新形势、新变化,推动农村治理的进一步变革,进一步转变职能,确立以服务为中心的执政理念,促使乡镇政府向服务型政府转向,进而实现农村公共服务的社会化转型,并最终使实现农村服务的社会化体系供给成为必然选择。
 
  本世纪初有关乡镇综合配套改革与农村公共服务社会化转向的改革创新不断涌现,湖北、安徽、江苏等地的改革家们率先在全国开始了划时代的改革与创新。湖北省咸宁市咸安区1999年悄然开始的以“以钱养事”为主的改革被认为是我国农村公共服务社会化转向最早且最富有创新性的改革创新④,是农村公共服务社会化转向的时代标志,堪称是农村服务体系走向农村社会化服务体系的一个里程碑。“以钱养事”坚持农村公共服务向社会化转向的基本原则,遵循社会化的改革策略。改革传统单纯依靠政府,以供给为导向,自上而下的行政主导性供给体制,实现乡镇“七站八所”的整体性社会化转制。摒弃政府与市场、社会主体在农村公共服务中的绝对分离、隔绝甚至对立的传统思想,将三者视为农村公共服务社会化供给的有机互动整体。引入市场竞争机制,坚持效率优先法则,充分发挥市场在经济领域与公共领域的双重资源配置作用。坚持“市场化运作,社会化供给”的原则,在切实转变政府职能,理顺“政、事、企”三者关系的基础上,坚持“但凡市场与社会主体能依法自立自主的事,政府坚决不管”的指导思想[29](P69),创新建构健全的公共服务社会化购买机制,构建“政府发包、项目量化招标、市场公开竞标、合同制管理、农民与政府双向监督考核”机制,实现政府由直接的农村公共服务供给主体向追求政府、市场与社会良性互动的监督、协调与服务主体转变,充分培育、调动、发挥市场与社会主体自己管理自己、为农村有效供给各项社会化服务的积极性、主动性与创造性,最终形成以政府为主导,政府与市场、社会主体良性共治的多元化、社会化为农服务体系[29](P285)。
 
  人民公社的废止,家庭联产承包经营制度的实行不仅极大地解放了农村生产力,调动了农民的生产积极性,实现了农业的增产增收,也推动了农村市场的再觉醒,极大地激发了农村市场活力,活跃了农村商品经济。而随着改革开放的迈进,市场不断扩大与发展,商品经济日渐活跃与繁荣,农民的生活、农业的生产以及农村的建设开始日益市场化,农村的市场体系也开始逐步建立。日益多元化的交往方式,家庭分工向社会分工的快速转变,不断地扩展着农民的生活外延,而以货币为第一媒介的交易、交往行为日益成为乡村社会的主基调。随着改革开放的不断深入以及向内陆的纵深延展,城镇化快速发展,工业强国战略快速推进,一股强大的城市“淘金”拉力,卷起了一股势不可挡的农民工浪潮。城乡隔绝的二元社会格局被打破,“冷冻”的城乡流动被重新“解冻”,以农民向城市往复流动为主的城乡二元流动迅速膨胀。与之相伴随的是农民的生活、农业的生产以及农村的建设开始日益社会化。
 
  市场与社会的再觉醒,为农村社会化服务的市场与社会力量生长提供了肥沃的土壤,但孕育却需要一个等待的过程。家庭联产承包经营制度的确立,农村治理的变革,极大地激发了乡镇企业的发展,个体私营企业以几何倍的增长速度持续增长,以城乡集贸市场为主的各类农村市场也如雨后春笋般与日俱增。各种志愿性、公益性的社会非政府组织、非盈利组织蓬勃发展。然而,在工业主导战略的影响下,在巨大的“工农业剪刀差”作用下,农业的比较效益始终处于较低水平[30]。与此同时,家庭联产承包经营制度变革导致农业生产的分散化、细碎化,农民生活更加“原子化”,农业投资的交易成本巨大,投资风险始终居高不下。因而对于市场主体而言,将注意力集中在比较效益相对较高、交易成本相对可控的工业产业上,将发展的重心放在城镇是较为明智的选择。市场主体所能有兴趣涉及到的农村服务供给基本以经营性质的农资供应和规模极其有限的农产品“买卖”为主。相较于市场主体,社会组织对农村的关注要明显高得多,但组织类型过于单一,主要集中在环保、妇女儿童权益保护、教育援助、公益救济等领域。关注的重点尽管对服务农民生活、农业生产以及乡村建设有所涉及,但整体上与农民的各项服务需求有明显差异,很少涉及到农民生活的各类更具差异化的服务需求,農业生产的各类专业化、技术性的服务需求以及农村各项基础设施建设需求,且力量过小,过于分散。由于尚处在发展阶段,社会组织的志愿性与公益性行动具有较强的偶然性、随机性,尚未形成规模,难以形成持续性的力量,还无法有效承担起系统化的农村服务供给使命。因而,这一时期的农村服务体制机制已经有了农村社会化服务体系的雏形,但仍然具有明显的由农村公共服务向健全的农村社会化服务体系过渡的性质,属于政府主导的农村服务体系社会化阶段。尽管市场与社会力量已然存在,政府、市场、社会多元参与的格局已见雏形,但政府的主导性作用过于强大,市场与社会参与力量明显不足,且多元格局明显是具有自发自为性质的松散型格局,尚难形成合力。
 
  倒逼性变革时代的来临,标志着农村治理与农村服务体系由传统社会以降的一元单向性形塑迈向二元双向性互构。家庭联产承包经营的实行标志着国家权力与乡村社会关系由单一性走向多重性,也标志着农村治理变革由单向性的国家权力主导转向双向性的上下与内外互动。家庭联产承包经营所形成的自下而上、由外而内的诱致性制度变迁推力,逆向倒逼着国家权力作出农村治理变革的顺势回应。倒逼性的农村治理变革导致农村公共服务异化危机,产生一股倒逼性推力,无形中倒逼着农村服务体制机制的变革——农村公共服务的社会化转向。而农村公共服务社会化转向的顺势回应客观上为农村社会化服务体系的形塑奠定了基础。反过来,以政府为主导的农村服务体系的社会化转向,客观上要求县、乡基层政府必须根据乡村社会的客观环境以及农民、农业与农村发展的现实服务需求,来重新审视自己的农村治理角色,重新确定农村治理的核心功能。也就是说,以政府为主导的农村公共服务的社会化转向对农村治理提出了新的变革要求,客观上又产生了一种反向的农村治理变革倒逼推力,倒逼农村治理的进一步变革。因此,农村治理与农村服务体系二者间二元双向的互构关系最终形成。
 
  五、现代化突围:农村治理变革与农村服务体系的社会化重构逻辑
 
  2006年,继税费改革之后,我国全面取消农业税。“多予、少取、放活”以及“工业反哺农业、城市支持农村”的战略转型迈出了划时代的步伐,新农村建设进入快速发展时期。后税费时代的来临,不仅使得农村治理的再变革显得既突出又紧迫,也昭示着农村服务体系的社会化重构迫在眉睫。
 
  如果说农村税费改革客观上导致乡镇财政危机与农村债务危机,加重了农村治理能力的虚化,加大了农村治理悬浮之忧、维稳之乱等意外后果发生的可能性[31],从而给国家权力的农村社会合法性带来更加严峻的挑战,那么在农村治理无法有效实现再变革的现实下,后税费时代的来临,无疑将是雪上加霜。
 
  对于中国这样一个长期处于发展中的农业大国而言,依靠“皇粮国税”而实现“以农养政”古已有之,且沿袭数千年,即使是在翻开历史新篇章的新中国时代也同样如此。建国后到农村税费改革之前的这段历史时期内,农业税费支撑着国家的经济社会发展;通过农业税费,农民、农业与农村为我国的国家建设、工业化战略发展作出了巨大贡献。在数千年的历史风云变幻中,无论朝代如何更替,中国的农村社会治理始终是围绕着乡村社会的稳定与“皇粮国税”的征缴这条千年不变的主脉而生生不息。虽纵跨无数个特殊时代,历经无数次变革,治理也经历了由统治到管理的历史变革,但农村治理的基础与本质性功能及目标——维护国家权力的农村社会合法性和对农村的资源汲取,并未发生显著变化。围绕着这一基础与本质性功能及目标的我国农村治理形成了印有历史烙印、具有中国特色的治理模式与治理运行体系。国家权力与农民的关系,基层政权组织的组织人事结构、职责权限、财政与行政运行管理体制等农村治理要素皆因此其生,因其而变。农业税费的取消,“乡村社会原有的因税费过重引发的矛盾有所缓解”[32],但对于既有的中国农村治理而言,无疑是“釜底抽薪”,用颠覆来形容也毫不为过。后税费时代的来临,彻底斩断了沿袭数千年的农村社会治理主脉,颠覆了沿袭数千年的“以农养政”史,重塑着既有农村治理所赖以存在的乡村社会环境[33]。乡村社会关系,尤其是国家权力与农民关系发生根本性变革,国家权力合法性获取所依赖的传统路径失效[34];既有的基层政权组织的组织人事结构,职责权限,财政与行政运行管理体制等农村治理要素所赖以生存的基础不再,既有农村治理模式与治理运行体系已然式微。可以说,农村治理迎来了一个崭新的再变革时代。
 
  无论是中国本土还是西方各国,治理的理论研究与实践在不断发展,元治理、治理现代化日益盛行。在这个过程中,政府的社会治理主导地位被替代,国家权力使命的变革不可避免,服务型政府理念逐渐深入人心。治理再变革的现实需求,治理现代化的理论与实践探索,要求农村治理必须实现以服务为中心,以社会多元协同参与为导向的现代化变革,管控与汲取型治理必须向服务型治理变革[31]。而同时,服务型政府的建设,也要求基层政府必须实现以服务为中心的职能转变,实现政府的治理角色再定位与治理权责重新归位。“服务型政府的建设将逐渐构建起一种新的社会体制,政府必须由控制者、管理者转变为服务者,治理的目标也必须以经济领域为主转向以社会服务领域为主”[35]。
 
  但无论是治理变革,还是服务型政府建设,所指涉的服务都绝不仅仅是公共服务,而是包含公共服务在内的农村社会化服务,这是国家与国家权力回归社会的必然要求,也是公共服务社会化回归的必然趋势。“国家与社会最终将走向统一,而国家权力最终必将回归社会。”[36](P190-197)公共服务必将伴随着国家与国家权力回归社会而走上社会化,并最终被社会化服务体系所替代。具有“他在性”本质的服务型政府建设也将加速公共服务的社会化,进而加速社会化服务体系替代公共服务的演化过程。
 
  如果说农村税费改革客观上导致农村公共服务异化危机的进一步恶化,那么在现有农村服务体系无法实现社会化重构,从而得以有效健全,真正实现社会化的现实下,后税费时代的来临,无疑也将是雪上加霜。后农业税费时代,农民的负担大大减轻,农业生产的积极性得以提高,农民重握锄头、重拾镰刀、重回田地的意愿大为增强。然而,经济泡沫,物价飞涨,传统农业生产成本持续上升,农产品价格却持续走低,农业生产的比较效益持续走低,且仍然呈下降趋势。无奈的农民只能继续背井离乡,外出务工。对于当前的广大中西部农村的农民而言,一边是强烈的意愿,一边却是现实的无可奈何。当前,第一代农民工年迈体衰,逐渐“回巢”,第二代第三代农民工开始“手提肩扛”,“东飞南去”,妇女、儿童和老人无疑成了农业生产的主力军。以妇女、儿童和老人为主的“386199部队”,有农业生产的愿望与积极性,却无农业现代化生产与经营的能力,更无力应对市场的千变万化;背井离乡、东飞南去的青壮农民有维持家庭基本农业生产的强烈意愿,毕竟对于农民而言,这是家庭收入的重要补充,是留守在家的亲人们的生存基本依靠,更是落叶之根。然而无奈于城乡间的两地奔波。正是当今这种矛盾的“三农现实”,唤起了农民对农村社会化服务体系的强烈需求。随着农村市场化与社会化的进一步发展,农业生产的市场化、国际化分工不断加强,新农村建设进入转型发展时期,农业发展与农村建设对农村社会化服务体系的需求越来越强烈,对农村社会化服务水平的要求也越来越高。
 
  农村市场的日渐繁荣,“工业反哺农业,城市支持农村”战略的不断深入,国家对农业经营的控制日益放开,对农业产业发展的鼓励、引导与扶持日益增强,涉农各项投入也逐年增加,极大地促进了市场与社会力量的生长。以各类涉农企业、农民合作经济组织为代表的市场与社会主体与日俱增,且不断发展壮大,市场与社会力量已然具备了有效承接农村服务供给使命的能力和条件。然而变革、发展缓慢的农村服务体系,政府主导的农村服务体系社会化却与强烈的“三农发展”需求形成巨大反差。体制机制不畅、改革创新发展困境,不仅使农村服务体系未完成由公共服务体系迈向健全的农村社会化服务体系的“跨越”,反而使政府、市场与社会陷入混沌的格局中,导致农村服务体系的“三重失灵”。
 
  党的十八届三中全会提出了国家治理现代化的全面深化改革总目标。作为国家治理现代化的主要组成部分,重点与难点,农村治理现代化理应被放在重要的位置。而农村治理现代化无疑是对农村治理再变革最有力、最有效的回应。现代化是一把双刃剑,正如C.E.布莱克和俞可平所言,它既代表着时代的进步,也可能带来问题;它既能带来新的发展,也可能会有代价。因此,这就决定了农村治理现代化不仅仅是一种现代化的变革,更是一种迫切的现代化突围。农村治理现代化,要求以构建政府——市场——社会平行网络结构关系为关键,以需求为导向的农村社会化服务为核心,突出治理的服務功能。然而,路径是什么,如何才能有效实现变革与突围的期望目标呢?
 
  在历史的变迁过程中,农村治理与农村服务体系二者之间由一元单向性形塑迈向二元双向性互构,农村治理的变革推动着农村服务体系的社会化,农村治理现代化迫切需要并推动着农村服务体系的社会化重构,从而破解当前政府主导的农村服务体系社会化所面临的诸多困境,进而完成健全的农村社会化服务体系形塑。而健全的农村社会化服务体系必将推动着农村治理的进一步变革,也最终将可能成为农村治理现代化变革的向度与最有效依托。
 
  如何实现农村服务体系的社会化重构,最终完成农村社会化服务体系形塑,与此同时,如何实现农村治理的现代化变革,将是本研究下一步的重点工作,也应当是相关学术理论工作者所应当付诸关切与实践的重点。
 
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  责任编辑王江伟

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